智利养老金制度及其在哥伦比亚的应用

智利的养老金和社会保障模式已被包括哥伦比亚在内的几个拉丁美洲国家效仿（1992年，加维里亚总统向国会提交了一项法律计划，该计划遵循了智利的模式，但强烈的批评迫使他撤回了该计划，并再次提出该计划。在1993年中期进行了很小的修改，最终达成了妥协，1993年底，国会批准了养老金和医疗保健的选择性制度。

本文档介绍了智利模型最有影响力的一些特征，并简要介绍了它与哥伦比亚体系之间的相似之处。

通用性

智利1981年进行的养老金制度改革受到了国际关注。这项改革意味着对预期采用的社会保障形式的突破，这是二战后欧洲发展的福利国家设计的核心内容。智利的改革表明，社会保障是福利国家之前的一个概念，因此它可以采取其他形式而又不放弃其本质。

早年，智利的养老金改革被认为是一种畸变，只能在非民主政治体制中发生。近年来的经验表明，对智利的经验产生了更大的兴趣，例如瑞士（1985年），澳大利亚（1992年），哥伦比亚（1993年）和阿根廷（1994年）实行的民主制度采用了类似的设计。这也受到以下事实的影响：智利在1990年过渡为完全民主的政权之后，保持并深化了其改革。

在本章中，将对新制度最突出的影响进行赞赏，这在两个方面对于全球评估这项改革具有决定性意义，这是改革对工人福利的影响及其对财政，宏观经济和市场的影响。首都。

优先考虑对工人的福祉，因为这是社会保障的最终目标。在智利，传统的养老金制度失败了。发生这种情况的部分原因是总体设计错误，但主要是由于产生了政治动机。在政治生存取决于客户行为的情况下，传统的养老金制度提供了广泛的范围，可以以非透明的方式重新分配财富。这些实践最终阻碍了实现中心目标的实现，该中心目标是提高工人的安全性。新的私有化制度是反向运作的，它利用了所有权力下放政治权力和使其运作更加透明的可能性。

为此，他们详细定义了产权，并尽快使用市场机制提供服务和保险。具体来说，这些系统试图分解个人不安全的不同方面，以专门的机制覆盖它。

改革对资本市场发展，宏观经济和财政状况的影响是必须解决的第二个方面。智利的改革为资本市场的发展做出了贡献，而资本市场今天已成为拉丁美洲最发达的市场之一。这种影响归因于两个特定点，这就是授予基金不购买国有债务证券的自由，因为大部分累积的资金构成了真正的新储蓄。后者之所以有可能是由于决定通过纳税人的努力而不是通过发行公共债务来为过渡提供资金，这将问题留给了后代。

这种牺牲估计在30至40年中每年占GDP的4％，这可能在对智利转型的全球评估中起决定性作用。

改革对工人安全的影响

养恤金方案的目的是确保工人及其直系亲属在老年期间以及在死亡和致残收入来源的情况下，有足够的财政保障（根据其惯常的生活水平）。

福利国家为出现的问题（为穷人，老人，残疾人，寡妇和孤儿提供支持，以及在经济衰退期间集体集体失业保险等）提供了统一的解决方案。国家本身将充当个人风险的保险人，集体风险（例如大规模失业）的保证人以及各种贫困者的支持者。作为回报，他大幅度提高了税收，特别是在有依赖关系的正式工作中提高了税收。

但是，这种解决方案的发言者没有考虑到政党或当权集团对国家的可能操纵以及僵化和官僚主义的懒惰。国家是一个企业家有限的组织，非常容易受到压力，主要是在做出影响新一代的决策时。当政治制度以大多数拉丁美洲的情况为基础，在光顾，特权和恩惠的基础上运作时，这些问题将更加严重。

智利的经验是，建立于1924年但于1952年进行了改革以适应当时的现代趋势的旧退休金制度未能实现为工人提供安全保障的基本目标。新的系统在纸面上的承诺比旧的系统要少，因为通过缴款获得的回报率因而收益是可变的，但实际上它提供了更多的安全性。这些要点将在下面说明。

古代系统中的安全性（1924-1952）

1924年颁布了一部法律，迫使所有依赖关系的智利工人都必须为社会保障做出贡献（值得注意的是，该制度的创建及其1980年的改革都是在军事政权下进行的）。

新的养老金制度允许某些雇主（例如军方，国家，一些公共公司和一些私人公司）创建的系统得以延续。改革创建了两个新的机构（盒子）供新的捐助者使用，一个供工人使用，一个供雇员使用。旧的家长式管理方法的一个保留之处是收入高于一定水平的工人他们没有贡献。

工人只能退休（男性65岁），而工人只能退休35年（例如21 + 35 = 56岁）。这导致了更大的经济不安全感，因为如果工人没有设法将社会阶梯提升到“雇员”的地位，不仅他们将不得不接受较低的工资，而且他们将无法将退休年龄从65岁降低到56岁。。随着时间的流逝，在这些大箱子中出现了无数特殊制度，为特定群体服务。

新系统中的安全性（1981-1997）

要评估新系统中的安全性，首先回顾一下如何减少影响旧系统的不安全来源是很方便的。然后，分析了新系统中出现的新形式的不安全性。

传统的即用即付系统的风险

在旧系统中，通货膨胀是不确定性的主要来源。在新系统中，该问题已消失。首先，养老金的初始金额是根据个人账户的余额来确定的，而余额又取决于过去所有应税工资的数量以及每年所获得的回报率过去。只要资本市场继续自由，就可以预期它将获得高于经济增长率的实际收益，也就是说，该收益高于现收现付系统。

关于已经发放的养老金，有两种类型的养老金。年金退休金每月根据通货膨胀进行调整。计划退休养老金会根据各基金获得的有效获利能力每年进行重新计算，而在一年之内每月都会根据通货膨胀进行调整。

在旧系统中，不安全的第二个主要根源是养老金立法的政治化。在新系统中，观察到政治化水平的急剧下降，或者以另一种方式表示，观察到相对于政治系统而言养老金高度隔离。退休金系统基于成员和个人管理者的公式和决定，在“自动驾驶”上工作，而无需新的立法。

新系统不时进行了重要的法律改革，其中1987年和1994年的法律改革脱颖而出，与旧系统的不同之处在于新系统的处理方式主要是技术讨论，而不是政治讨论。法新社的监管没有赋予其重大的酌处权，这使其成为民粹政客的理想目标。

相比之下，旧系统受到政治起伏和特权的影响。对社会保险的提供进行私有化（1979-1980年），使社会保险的去政治化，提高了工人的安全性。

在旧系统中，资金的投资方式很粗心，从而产生了不安全感。在新系统中，资金投入非常谨慎。所获得的巨大获利能力（1981年至1983年之间的实际年均平均值为13.2％）无疑是工人安宁的绝大部分。

私有化

职能的私有化已从优势领域中剔除，由占优势的政治联盟分配给该职能的工作和供应合同。在智利的案例中，养老金的私有化与其他私有化相结合，极大地改善了政治体制，使之脱离了以特权获得投票的客户主义计划。

促成此结果的另一个因素是在单个帐户的余额上创建了产权，该产权的价值不断报告。这大大提高了任何交叉补贴操作的透明度。更高的透明度严重限制了民粹政治家通过有利于某一团体而牺牲另一团体的立法的可能性，因为必须明确规定这一点，以减少受伤者个人账户的余额。

有人说过，私有化和建立账户的财产权，通过迫使政治体制克服了客户统治阶段，提高了智利的民主素质。

新智利制度的局限性

新系统在安全性方面有一些限制。最突出的是它不保证利润，而是定义报价，并使利润适应获得的获利能力和报价。无论如何，应该指出的是，决定退休金的是回报的完整历史和应税工资的完整历史。暂时减少应税工资，也许是由于失业，也不会对养老金产生重大影响。如果一代工人不幸生活了很长时间，报酬低，那么他们的退休金将是微不足道的。这种不安全感是中等的，因为通过年金保险的养老金选择权可以保证在生命中最脆弱的时期（老年）获得盈利，以换取在竞争激烈的市场中获得一定的佣金。

智利系统中未完全涵盖的工人安全的另一个方面是生存风险，即生存时间长于可用资源筹集资金的风险。实际上，新的智利系统为养老金领取者提供了在计划提款和终身年金之间进行选择的选项。第二种机制包括长寿保险，而第一种机制则没有。但是，最低退休金保证金在计划提款的情况下为退休金设置了底线。目前，将近一半的新退休金领取者选择了计划性退休的选择，也就是说，他们没有加入生存保险。

总之，从本章的这一部分可以说，新的智利系统极大地提高了工人的安全性，特别是与可用的替代方案相比。它还有助于减少智利政治体系中的惠顾和福利。在不忽略上述情况的情况下，此模型仍然需要完善。

财政影响和资本市场

投资和资本市场自由

智利养老金私有化的一个主要方面是养老金基金不投资国家证券的自由。

这种投资自由使智利的改革对私营公司如此具有吸引力，因为私营公司在养老基金中发现了无穷无尽的债务和资本资源来为其投资项目提供资金。这也是使这项改革对资本市场中介机构具有吸引力的原因，因为中介机构对服务的需求很高。

智利的经验还表明，这种大量的资金中介迫使当局将人力和政治资源分配给该国资本市场的现代化和发展，因为只有这样，才有可能减少欺诈的发生率并保持进入市场的机会。养老基金，以具有良好盈利能力的工具。

这条道路导致智利形成了相当先进的资本市场，其中包括中型公司股票，长期公司债券，可转换债券，次级银行债券以及各种长期信贷工具（长达25年）的市场。）用于购置住房。所有期限超过一年的债务证券均通过IPC或美元进行索引。

改革的宏观经济学

有助于资本市场发展的第二点是，养老基金中积累的大部分资源都是真正的新储蓄，可用于筹集额外的投资。

确实，养老基金管理着真正的新储蓄，只是因为国家避免了简单的方式来放置相当于养老基金缴款的公共债务。如果国家将公共债务偿还给旧的养老金系统的受益人，那么可用于新投资的净资金在整个资本市场的水平上将为零。

财政支出

下表显示了过渡期间的财政支出：

智利养老金制度过渡中的财政努力

智利养老金制度转型的预测

资料来源：Arrau，P.（1992，表6，第56页）。

（a）1988年5月以百万智利比索为单位。

（b）潜在GDP的估算是基于GDP的恒定4％不变增长率，高于1981年的水平。

决定改革对养老金筹资体系影响的要素是它对财政预算其余部分的影响。如果通过公共债务的发行为过渡提供资金，则净影响不大，因为旧系统受益人的隐性义务仅由新系统关联方的显性义务代替。当以基本盈余为过渡提供资金时，情况恰恰相反。

然后，重要的是改革将如何影响未来的财政部长面临的政治动机，他们将提前做出这些决定。由于采用了财务会计的方式，像智利这样的改革似乎具有重要的政治影响。由于财政部长们避免向公众提出赤字预算，因此像智利这样的改革增加了报告的赤字，可以刺激人们改善基本财政状况。

出于更一般的原因，1980年成立的民主政府希望避免出现民粹主义，民粹主义在公共财政中代表着严峻的形象。通过债务为过渡期融资筹集资金的政策转变显然会出现民粹主义，对私人投资产生可怕的影响。鉴于已经进行了财政努力，民主政府选择继续现行政策。

下表显示了智利的大部分财政需求已由基本盈余满足，尽管几年来存在一些较小的公共债务和国有公司股份配售问题：

1980-1991年智利基本财政盈余

资料来源：Arrau，P（1992年，表7，第56页）。它不包括中央银行的赤字。

但是，报告的财政盈余从1980年占GDP的5.5％下降到1981年的零。政府使报告的财政盈余保持接近于零，这意味着它保持了1977-1980年建立的主要财政状况的变化。。

总结本章这一节，我们可以说，资本市场的发展和财政状况的出现仅是因为纳税人的牺牲。将这些牺牲作为当前成本是合乎逻辑的，将来会通过增加实物资本积累和提高实际工资来获得回报。

两个系统之间的并行

智利（私有替代系统：基于新自由主义结构，以私有系统代替了公共系统，但得到了国家的支持和保证，1979-1981年）

1970年代初期，智利的社会保障制度保护一切社会风险，覆盖了76％的劳动力（还向未投保的人提供了社会救助金和医疗保健），并提供了丰厚的福利。但是它是高度分层的（由100多个独立系统组成），缺乏协调性，允许不合理的特权和不平等，要求工资支出占65％，其支出相当于GDP的17％，受到金融和精算失衡的困扰，并要求该州承担29％的费用。强大的压力团体赢得了历届政府的让步，并阻止了急需的体制改革。

1973年建立的专制军事政权禁止或破坏政党，工会和专业协会的稳定，并控制国会，削弱压力集团并赋予国家改革社会保障的权力。 1979年消除了最明显的不平等现象，在1980年代，多个退休金基金进行了统一和正常化（例如，男女的统一退休年龄分别定为60岁和65岁）但是武装部队被排除在改革之外，他们继续维护自己的特权。

1981年，新的退休金制度开始对所有参保人员实行统一条件。它基于新自由主义意识形态，为国家赋予辅助角色，将其方向委托给有竞争力的全日制私人公司（AFP），由国家机构进行监管和监督，并获得国家的实质性保证和补贴。旧的系统已关闭（不允许有新的隶属关系），被保险人被给予五年的决定权，以决定是否留在其中或去他们选择的AFP。通过的强烈动机是被保险人在新系统中的缴费减少以及广告活动。当所有受益人都去世后，旧系统将在30或40年后消失。

新系统基于全大写；雇主的供款被取消，只有被保险人供款。强制性工资支付为：养老金的10％，从2.5％到3.5％，这是向一家私人保险公司支付伤残和遗属保险金，其余作为法新社的佣金；另外10％的自愿捐款也用于老年。被保险人对老年养恤金的缴款被存入AFP的个人账户，资金被投资，资本收益被添加到该账户。在退休时（加上二十年的供款），被保险人可以选择三种养老金。尽管该系统被称为私有系统，但国家对其进行监管并承担沉重的财务负担：i）它弥补了公共系统的高额赤字，只剩下被保险人总数的16％，而养老金领取者总数的96％； ii）向退休时在私人系统中投保的人发放认可奖金，该奖金等于先前支付给公共系统的缴费额（按通货膨胀指数），并获得每年4％的利息； iii）为个人账户中缺乏足够资金的人提供必要的差额，以支付最低退休金； iv）资助社会救助养老金，失业救济金和家庭津贴。如果法新社破产或投资回报低于最低要求，它还提供担保。在1982-1983年的危机中，政府干预了一些与主要AFP相关的银行和公司，以防止系统崩溃。恢复后，国家撤回并通过了立法以加强该制度。

1981年，医疗保健也进行了改革，允许被保险人在公共社会保险计划（FONASA）或他们选择的私人机构（ISAPRES）之间进行选择。

社会保障（特别是养老金）的改革是基于许多假设的，而过去十五年的经验表明，其中一些已经实现，而其他许多没有实现。 i）假定激励保单持有人按时登记并缴纳会费，因为他们的付款与养老金数额之间存在严格的关系，这应将逃避和违约降至最低。由于危机期间的高失业率，劳动力覆盖率从1980年的62％下降到1980年的57％，但随着经济的复苏，到1991年增加到86％。小的只有42％，自雇工人的自愿注册为29％；此外，在所有注册保单持有人中，有49％至58％的人没有积极供款。 ii）被保险人选择和变更AFP的自由有望促进它们之间的竞争，从而使他们的佣金和管理成本最小化，并使投资回报最大化。在前十年中，AFP的数量停滞在12个，尽管1993年增加到16个，1995年中期增加到18个。私人系统中大约70％的被保险人被三个主要AFP覆盖，必然是那些收取最低佣金并获得最高回报的公司。保单持有人缺乏足够的知识来选择最佳的AFP，并且倾向于做出受卖方和广告影响的决策。iii）消除雇主的出资原本是为了纠正资本替代劳动。到目前为止，还没有证据表明这种假设。 iv）完全资本化方法应提高国民储蓄率，并导致国内资本市场按比例扩大。到1995年底，法新社的资金总额为226.14亿美元，占GDP的40％，1981-1994年的平均年度实际投资回报率为13.7％，但1995年的墨西哥危机将其变为负数那一年（平均实际收益率下降到12.9％）。确实，国内资本市场已经增长，但没有预期的那么快，并且人们怀疑它是否能够吸收不断增长的资本流动。最后，改革给国家带来了沉重的财务成本，而国家不得不通过债务（将负担转移给后代）或税收（给今世后代增加负担）或从其他公共项目中提取资源来应对（伤害穷人）。

哥伦比亚（选择性或并行系统：它允许在替代性公共程序和私人程序之间进行选择，1993年）。

1990年，哥伦比亚的社会保障体系在拉丁美洲最为分散（拥有1000多个机构），但是它为人口提供的覆盖率仅为21％；被保险人的70％在私人工人社会保障研究所（ISS），公职人员研究所（CAJANAL）的5％和数百家机构的25％。国家和公共卫生系统原本应该覆盖67％的人口（国际空间站收入的一半），但是只有39％的人口可以真正获得医疗服务，低收入人群和穷人得不到保护。被保险人群体之间存在明显的不平等；例如，国际空间站的退休年龄是55岁和60岁，而在贾贾纳尔州，他们的退休年龄是45岁和50岁，而其他资金则只需要10到20年的工作时间，无论年龄大小。国家补贴了CAJANAL支出的67％，但未向ISS捐款。 1986年，行政费用达到总支出的42％，在八个国家中排名第二。 1988年，国际空间站的精算赤字估计为20亿美元，而卡贾纳尔的精算赤字为10亿美元。

1991年《宪法》规定，国家应在私人参与下提供和扩大社会保障。但是直到1993年年底，国会才批准了养老金和医疗保健的选择性制度。

ISS中的被保险人或年龄在35至40岁或以上的公职人员的资金可以维持使用旧系统的条件；新制度适用于该年龄以下的被保险人和新工人。 CAJANAL已关闭，其保单持有人由州公共基金支付；新任命的公务员将自动加入新系统。参与该计划的人可以在公共计划（ISS）或私人计划（SAFP）之间进行选择，并且每年更改两次。两个方案的养老金工资缴款相同，雇主和保单持有人的缴费额将逐渐增加；如果后者的收入超过最低工资的四倍，他们必须向建立的团结基金额外捐款1％，以将覆盖范围扩大到低收入群体。 1994年的总捐款额为12.5％，1996年增加到14.5％（智利以上）。

获得ISS福利的条件已经收紧，因此退休年龄将增加到57岁和62岁，外加20笔缴款。退休计划只要求在个人帐户中保存特定金额，而不管工作年龄或工作年限。国家仅在被保险人分别为57岁和62岁，已缴纳23年并有足够资金来支付此养老金时才保证最低养老金。国家支付的表彰奖金被指数化为调整后的工资，赚取3-4％的利息，并且有上限。与智利相比，对最低退休金和认可奖金的限制应该可以降低哥伦比亚的成本。 SAFP不仅可以由独家商业公司组织，还可以由合作社，工会，共同社团，家庭津贴基金，失业基金，甚至公共金融机构。在1995年中，八个SAFP覆盖了被保险人总数的20％，积累了1.5亿美元（占GDP的0.2％），平均实际收益为-3％。

医疗保健改革允许被保险人继续在国际空间站工作或转为私人服务提供者；后者必须提供涵盖被保险人及其家属的基本计划。雇主和保险金都增加了。

结论

引入智利完全私有化模式的尝试在哥伦比亚失败，主要是因为该国是一个民主国家，允许对法律项目进行强烈批评，并迫使与国会达成妥协。此外，人口覆盖率几乎是拉丁美洲最低的，完全的私有化系统将阻止其必要的扩展（这是对总统的两项建议的批评之一，也是建立团结基金的原因）。工会反对取消雇主的供款，政府内部的重要部门担心这种取消将大大增加税收负担。